项目实行法人责任制若干思考
项目实行法人责任制若干思考
实行建设项目法人责任制是国务院文件已经明确的国家投资建设项目必选的管理方式，也是现代建设投资管理体制的一项重要内容。因此，结合事业工程建设管理的实际，对实行法人责任制的有关问题以及在事业建设中的应用问题做些探讨，是十分必要的。
一、实行建设项目法人责任制是市场经济体制的客观需要
长期以来，我国依照前苏联模式，对包括基本建设在内的各个领域全面实行一统化的计划管理体制，建设管理的各个要素完整的从属于行政计划体系的范畴。随着社会主义市场经济体制的启动，建设投资格局及其管理内容发生了巨大的变化：在投资领域，由以前完全国家投资的单一方式，转变为项目投资主体多元化的复合方式；在经济关系方面，建设过程由原国资、国建、国管、国有、国营的单，纯行政关系，大部份转变为业主化、市场化的纯粹的经济契约关系；在项目管理方面，由于基本建设过程的各个经济要素不再单纯接受行政指令的影响，转为更多接受市场的调节，使建设项目管理非但不可能游离于市场经济之外，反而在两种经济体制转轨期间表现出其特有的复杂性；在社会环境方面，建设项目管理既处于全社会逐渐市场化、法制化、信息化总的发展趋势之中，又面临着市场机制不完善、法制不健全以及消极腐败的负面影响等问题。以上四个方面的变化，加上国外投资者、承包商逐步参与我国的项目建设，促使我国必须加紧对国家投资项目的建设效益与建设管理责任问题进行研究，改革传统的建设项目管理方式，建立新的投资责任约束机制，使之尽快与国际通用管理方式接轨。
正是在这种环境下，国家计委对国家重点建设项目管理体制问题进行了积极的探索，并于1996年下发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，确定国有经营性基本建设大中型项目全面实行建设项目法人责任制，使我国的建设投资管理机制开始进人现代投资责任约束机制的轨道。
二、建设项目法人责任制的主要内容
实行建设项目法人责任制的目的在于建立建设项目投资管理责任约束机制，规范项目法人的行为，明确项目法人的职责、权益和义务，提高建设项目的投资效益。根据市场经济的基本规律，项目法人的实质是：在建设项目全过程，全面承担建设投资运作、建设实施职能和责任，具有独立法人地位的建设项目管理经营者。建设项目法人责任制依据《公司法》规定了在现代市场经济体制下，由项目法人对项目的筹划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。
建设项目法人责任制规定了项目法人的设立时限、设立程序和设立条件，具体包括：项目建议书批准后，投资者应组成项目法人筹备组，具体负责项目法人的筹建工作；在可行性研究报告时，需同时提出项目法人的组建方案，并做为审批可研报告的条件之一；可研报告批准后，正式成立项目法人，资本金同时到位。其中国家重点工程的法人章程要报国家计委备案。
法人责任制要求建立明确的法人组织形式，即董事会领导下的总经理执行机构。需要说明的是，董事会与总经理具有不同的职责权利：董事会的八项职责主要是筹措资金、审报初步设计、概算与年度投资计划，研究处理建设过程中的重大问题，聘任或解聘项目总经理。项目总经理共有十四项职责，包括组织设计、监理、施工、采购的招标，编制及实施年度计划，组织工程建设实施，控制质量、工期、投资，按照授权处理重大事件，组织培训与项目后评价，提请董事会聘任或解聘高级管理人员等。
项目法人责任制对项目法人代表及项目总经理的任职条件做了明确的规定，要求任职人员必须具备相应的政策水平、学历、管理经验和管理能力，主要经理人员要经过培训；同时规定国家公务员不得担任项目法人的领导职务。在项目法人领导成员的考核奖惩方面，部份采用了国际通用作法，即明确规定当领导成员业绩考核不合格或因领导人责任致使项目出现重大问题后，责任人三年内不得担任国有投资项目的高级管理职务。但在目前国内尚未形成经理市场以前，实际执行中缺少必要的操作
手法和外部条件。
三、事业工程建设借鉴建设项目法人责任制的必要性
事业性建设在我国是个内容广泛的概念，接近于西方国家“公益性建设”与“准公益性建设”的内涵。这一类建设项目，在投资方式上，目前除少部份通过贷款、发行股票筹资外，多数由国家或地方财政投资建设：在建设目的上，多为非经营性的公益事业项目；在宏观实现方式上，仍通过国家、部门计划安排投资。
公益性项目由于其投资来源及建设目的固有的单一性，其内在规律反映在建设过程中的问题即使在西方老牌市场经济国家也不同程度的存在，如“搭便车”现象与“寻租”现象。在我国，由于处于新旧体制转轨期间，事业项目建设的问题更具有特殊性。现状是不能回避的。我们在事业建设项目管理方面仍在沿用老办法，仍然处于管理粗放阶段，由此带来了以下三个主要问题：
1．建设项目的前期过程尚未达到科学化、系统化水平。国家现行的基本建设程序规定了项目建设各个阶段的决策内容，在建设前期工作中，项目建议书与可行性研究报告是两个重要的决策文件，项目决策的科学性、系统性内涵于基本建设的这两个高级程序之中。事实上，由于客观上存在着使用者“搭便车”及“寻租”的偏好、限额审批的现行建设体制与项目资源的相对紧缺、团体性的超现实需求、原体制惯性带来的“领导意愿”与“行政干预”以及部份参与评估者所谓“服务倾向偏好”等因素，影响了相当一部份项目建议书、可研报告的编制、评估质量。使这两个本应体现科学决策的文件，系统分析被简化，评估过程徒有其名，投资估算缺乏理性，成为“项目必建书”与“可批性报告”，造成部份项目的某些方面先天不足，为今后项目建设的不良管理留下缺口。
2．重速度、轻效益，市场观念尚未在事业建设管理领域完全建立起来。市场经济体制要求建设管理者首先建立现代科学的管理理念，包括市场观念与效益观念。就一般事业单位而言，由于其自身长期以来具有计划经济的基本属性，“吃饭靠财政、投资靠计划”的格局相对稳固，造成普遍偏重速度与需求，忽视对市场、效益的关注与研究。具体到建设管理领域，计划经济的思维惯性仍在发挥作用，一些建设项目在实施中仍坚持游离于市场运行机制与环境特点之外的管理思想，部份管理环节与市场相对脱节，使建设管理的某些主要方面在活跃的市场环境面前，显得措手不及，处于被动状态，造成项目建设或投资失控或质量低劣。
3．重立项、轻管理，对特定领域的建设项目管理机制、管理方式等问题缺乏客观性研究；现代管理技术在事业建设项目管理中应用不普遍；事业建设项目在现阶段仍是基本建设的一个特殊领域。市场经济条件下，这一类建设项目既服从一般建设项目的基本规律，又客观的存在着其独有的特殊性。如：公益项目的非竞争性、投资来源的单一性、综合效益的不可比性等。事业项目的特殊性实质上是对事业建设项目的管理机制、方法提出了特殊要求，更需要现代管理机制与管理技术的支持。
必须承认，造成这种状况的一个主要原因是事业建设项目管理的职能、职责、职权不清，其结果体现于项目建设管理对三个要素的预控效率及其项目管理的全过程，最终体现于事业项目建设资源的配置性能与配置效益。这既是国家的投资者权益在经济体制转轨中、在公益性建设中如何有效体现的问题，也是公共事业建设不断发展对建设项目管理提出的要求。解决建设项目管理责任的不明确引出的责任不到位问题，是高效率搞好事业建设的一个前提条件。借鉴建设项目法人责任制，完善工程项目管理机制，对于解决事业建设项目管理中的问题、提高建设管理的综合效益不失为可试之路。
四、事业建设项目实行法人责任制的可能性
由于我国已发布的“建设项目法人责任制”以《公司法》为主要依据，其约束对象主要是经营性项目，在现行事业单位管理体制下，事业建设项目如何实施项目法人责任制这一体现市场精神的管理机制，更需要进行深入的研究。
事业工程建设项目是否具有借鉴建设项目法人责任制的可能，主要涉及事业建设项目法人的确认、法人组织形式、项目法人与上级投资部门的关系、执行机构及高级管理人员的责、权、利、险等问题。这些问题本身又涉及到事业单位的现行管理体制等深层次问题，因此，站在历史与现实的角度，结合现行体制进行讨论是本文的基本态度。
1．事业建设项目法人的确认。
事业建设项目大致可划分为两类：一是新成立或拟筹建事业单位的新建工程项目。实行建设项目法人责任制，其建设项目法人自然为筹建的事业单位法人。但随着市场经济体制的成熟与完善，这种情况应很少出现。二是在原有事业单位基础上，进行的改、迁、扩建项目。这类项目也可能存在新建工程项目，但其原事业单位的法人身份并没有变化。这类建设项目往往具有两种实现形式：一种是事业法人单位负责项目的建设与使用，对建设项目承担法人责任。另一种是某个独立法人单位仅负责工程项目的建设实施，建设完成后移交另一个事业法人单位使用的情况。按照建设项目法人组织的基本内涵，项目法人对项目的筹划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值的全过程负责。因此这类事业建设项目法人不应由在某种委托方式下只负责建设实施的法人单位承担，仍应为负责项目的筹划、资金申请、委托建设实施、使用、债务偿还、项目维护与保值的事业单位法人。
事业建设项目法人的设立与确认应通过一定的程序，并应有一定的时限要求，具体内容应参照《建设项目法人责任制》，结合事业建设项目的特殊情况做出详细规定。
2．法人组织形式。
《建设项目法人责任制》规定，建设项目的法人组织采取董事会领导下的总经理负责制，在现行事业单位管理体制下显然难以照搬。但即使在原事业法人担任建设项目法人的情况下，也应设置建设项目的高层管理机构，以落实决策管理责任。可以考虑采取“管理委员会(以下简称：管委会)领导下的总经理负责制”的组织形式；“管委会”负责人应由建设项目法人代表担任，成员应包括投资部门代表；“管委会”的具体组建方案应由项目法人在规定的时限内提出，并报项目审批部门批准。项目总经理及高级管理人员应具备相应的资质条件，并由“管委会”通过考核的方式聘任，同时按规定报有关部门批准或备案。
管委会成员、项目经理等高级管理人员的任职条件、职能责任、权利义务可参照《建设项目法人责任制》并结合事业单位实际情况做出具体的规定。管理人员的功过奖惩问题是推行法人责任制的必要条件，必须转变现有观念、突破事业单位的现行分配机制才可能实现。
3．事业建设项目法人与上级投资管理部门的关系。
对于完全由国家投资建设的事业项目，从国家财政的意义上讲，其建设资金来源于政府税收或各类国债。按照我国现行的投资管理体制，国有资金通过各部门下达到事业建设的具体工程项目，并通过各部门进行监督管理。就具体项目而言，国务院各部门在承担规范本行业投资建设行为职能的同时，实际上代表国家行使投资者权益。
对于含有自筹成分或其它合资建设的事业项目，投资管理部门实质上具有规范投资建设行为的作用，同时对国家或部门的那一部份投资行使权益。
从行政关系的角度分析，多数事业单位或事业建设项目隶属于某个管理部门，两者之间事实上存在着一种领导与被领导关系。这或许是事业建设实行项目法人责任管理机制中的一个难点问题。解决这个问题，可以部份借鉴国企改革中推行的现代企业制度。具体讲，在事业建设项目管理中，实行“政‘事’分开、权责明确、科学管理”，是事业建设项目法人责任制必须遵循的原则以及得以实施的条件。
综合以上两点，事业建设项目法人本质上应为包括投资管理部门代表的法人组织。做为投资人代表，投资管理部门应该参加项目法人组织，参与项目的重大决策，并对所参与的决策结果承担相应责任。从履行部门管理职能的角度，投资建设管理部门只对项目建设进行指导、监督，不得以任何名义或以任何形式进行行政干预。建设项目法人活动在接受国家法律普遍性约束的同时，应接受投资、建设管理部门的监督、管理。 有点意思
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